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威海市规划局学习习总书记讲话精神系列文章之篇四
扎实推进城市规划实施的有效性
信息发布时间:2018-02-11 信息来源: 威海市规划局用地规划科 供稿 信息浏览次数: 字号:[ ]

     城市规划是城市人民政府的一项重要公共政策,城市规划的实施是公共政策落地、服务城市发展、提高人民幸福指数的重要保障。规划实施千头万绪,习近平总书记谈到规划实施时强调,“要放眼长远、从长计议、稳扎稳打推进”,“城市管理应该像绣花一样精细”。为此,市规划局通过详细研究规划实施的各个阶段,从编制、决策、审批、维护全过程入手,向城市治理能力和治理体系现代化迈进,确保实现城市规划“一茬接着一茬干,一张蓝图干到底”,不断提高城市规划实施的有效性。

    一、规划设计全过程把控

    传统规划设计方式各方主体相对独立、各司其职,不同部门、不同单位、不同专业编制的规划设计方案缺乏统筹协调和整合;再加上规划方案与具体工程设计脱节,往往导致规划实施过程中的调整和变更。为此,市规划局将创新工作思路,积极引入新理念,借鉴北川重建、贵安新区建设的先进经验,建立从规划编制到审查再到建设的全过程一体化设计机制,提升规划实施效能。

    (一)规划编制“一个平台”

    现阶段,各部门为抓住空间规划事权,都在各自开展规划编制,从立项、招标启动到专家评审、上报审批都由自己安排,这些规划与其他部门的空间规划在内容上难免存在重叠与冲突,规划实施效果大打折扣,一定程度上也造成了人们认为规划是“放在抽屉、挂在墙上、束之高阁”。

    未来,我市要探索以市城乡规划委员会(以下简称“市规委会”)为“平台“”的规划编制机制,各部门在启动空间规划编制前,均需将规划编制计划报市规委会审议,并申请工作底图,由市规委会对规划编制的必要性进行论证,确定严格、完善的编制标准;规划编制完成后,由市规委会对成果内容进行审议,审议通过后由规划编制部门完成上报(图1)。

 

(二)技术协调“一个漏斗”在北川新县城规划建设中,通过技术总承包的方式,由中规院统领所有规划设计工作,不仅承担从总体规划到专项规划和详细规划设计,而且统筹协调多家设计机构,形成了完整系统的规划成果体系,为地方政府和灾后重建提供了一揽子的技术解决方案,被形象地称之为“一个漏斗”。 

    近年来,我市由于缺乏这样的技术协调机制,城市发展面临着许多问题,如公路采用不同的技术标准,严重割裂城市用地;房地产开发追求“短平快”,建设不考虑周边环境等。我们将立足规划统筹,在规划实施过程中,探索“专家顾问组+专业咨询团队+政府职能部门”的城市总规划师制度,全盘统领规划设计、项目统筹和建设实施的全过程,形成“一个漏斗”总牵头的工作机制,确保规划设计工作科学、有序开展,使规划实施不走样(图2)。

 

   (三)规划实施“一个龙头”

    引入第三方机构进行技术把关,可以更好地为规划实施全程提供技术支撑。在北川新县城建设中,中规院作为规划实施监督管理的“龙头”,通过规划巡查和设计审查等方式,监督设计单位和建设单位严格贯彻落实规划设计和建筑方案,保证了规划实施的准确性、有效性。

    为了统筹重点区域规划建设,我市于2017年1月成立了威海东部滨海新城建设咨询院。咨询院负责对重点区域规划建设项目的实施进行跟踪评估与反馈,统筹协调重点区域各专项规划、各专业设计的冲突点和矛盾点,将重点区域建设项目前期咨询论证、中后期评估等纳入基本建设程序。可将这种模式在全市范围内进行推广,引入第三方力量,为我市从项目选址、可研、立项到规划许可、方案审查,再到施工组织协调,为规划实施保驾护航。

    二、规划决策全维度介入

    规划是一个运用多种政策与技术手段,通过复杂的政治与行政过程,实现多元目标的综合决策过程和社会过程。市规划局面对改革开放以来城市的迅速发展,通过多年实践探索,形成了以超前规划研究为特色、规范决策为基本、实施反馈为补充的,全过程、全维度严谨的工作机制。

    (一)规划研究科学

    近年来,市规划局面对各类发展需求,立足威海实际,以“目标”引导研究方向,以“问题”补齐发展短板,开展了陆地风电场选址、市域生态控制线、产业园区配套设施、山地保护与利用、中小型开放绿地布局等一系列规划研究,对规范风电项目选址、防止城市无序蔓延、优化和促进产业园区发展、美化宜居环境等方面起到了巨大的积极作用,为规划决策提供强有力的支撑。

    规划研究使我们的城市规划由“拿来”走向“创新”,由“因子”走向“系统”,由“感性”走向“理性”,由“城市”走向“城乡”。未来的规划研究工作,我们仍将牢牢把握以下三点:第一,规划研究始终是规划工作的主题。只有扎实深入地研究,才能协调好城市发展中的各项利益冲突,才能使规划更好地推动城市科学发展。第二,规划研究是规划工作的一道难题。城市是动态变化的,发展中的城市还面临诸多新的问题,规划研究是长期、复杂、艰巨的任务。第三,规划研究是确保城市高质量发展的重大考题。规划研究必须以人为本,充分考虑公众利益,尤其是考虑弱势群体的最基本利益,以保证公共政策的实施。

    (二)决策机制规范

    为进一步规范权力运行、提升效能,市规划局在局办公会基础上坚持全程公开,邀请各方广泛参与决策过程,解决公众参与不够、公开性不足的问题,有效保障决策机制的规范性。

    一是推行阳光规划。通过技术审查会制度,由局领导、技术骨干同设计单位、相关管理部门、利害关系人等共同探讨方案,提高规划的科学性、合理性;通过规委会制度,吸纳各领域的专家,共同研究探讨,保证规划的民主性、可操作性。

    二是加强专业性。通过聘请市内外(包括国外)资深专家或由省市专家库选调专家,组成市规委会专家委员会,为城乡规划建设中的重大问题提供咨询意见;另外,市规委会下设专业技术委员会,为市规委会提供专业技术意见。

    三是鼓励公众参与。利用规划局网站、局长信箱、政务热线、网上行风、政务微博、微信公众号等多种网络交流形式,形成与市民百姓便捷有效的网络互动。通过对涉及城市发展重大方向和重要地段的规划设计进行专业咨询,为城市规划方案的出台进行多方面考量、全方位把关(图3)。

    (三)实施反馈及时

    一是积极开展总规评估工作。2017年,我市率先引入第三方机构,针对威海城市总体规划的市域和中心城区两个层面的20项内容,开展了对现行城市总体规划实施的评估工作。通过对现行总规详细客观的评估,市规划局明确了我市在规划实施中,尤其是对于用地的经济性、合理性等方面的绩效及存在的问题,并以此提出了下一步工作计划。

    二是协调完善规划评估机制。市规划局计划到今年年底,结合新一轮城市总体规划编制,建立总体规划的实施考核评价体系,重点对城镇化率、人均建设用地、整体开发强度、生态环境状况、路网密度、基本公共服务水平等指标进行量化,达到住建部提出的“一年一体检,五年一评估”的要求。同时,建立健全城市规划实施报告制度,每年向人大报告、向政协通报规划执行情况,各类法定规划按程序报送人大审议或备案。

    三是完善项目反馈机制。在建设项目规划建筑设计方案审查阶段,通过政府信息公开网站、部门网站、规划展览馆、项目现场等平台,全面公开有关城乡规划建设信息,广泛听取公众意见建议。针对公众提出的意见建议,及时予以反馈、答复,并通过项目协调会、听证会等形式,就有关项目共同进行深入探讨,在焦点问题上达成共识,提前发现化解矛盾,全方位回应社会诉求,充分保障和协调有关各方利益之间关系,实现城市规划依法管理和高效服务的共赢(图4)。

    三、规划审批全流程缜密

    各类项目的规划审批是确保规划实施有效性的重要环节,市规划局对规划审批全流程进行了梳理,通过学习先进,创新工作手段,从规划部门内部到涉及规划审批的各部门间,确保审批全流程的畅通、便捷,并不断加强公众参与和全社会对规划审批的监督,做到规划审批全流程细致缜密,让城市健康发展不走样。

    (一)内部流程标准化

    “标准决定质量,有什么样的标准就有什么样的质量,只有高标准才有高质量”。市规划局始终把内部流程标准化作为改进服务质量及提升服务对象满意度的重要举措,不断优化和完善内部工作流程,按照ISO9001质量管理体系要求,适时推进相关认证工作。首先是聚焦效能提升,进一步理顺内部机构设置,优化工作机制,将规划管理权限全部下放分局,科学配置工作力量,将工作细化到岗、到人,切实提升规范化、标准化建设水平。其次是建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、AB角补位制、一次性告知制等内部管理制度,加强内部管理,强化制度约束,切实提高服务质量和服务效率。第三是编制行政审批事项业务手册,明确所有规划审批事项的办理程序、步骤、要求、时限等,明晰部门履职范围和责任边界,优化权力运行流程,固化权力行使程序,强化权力监督控制。第四是推行规划审批全程网办,最大程度地压缩内部环节。目前,我局已将建设项目选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可等事项的审批时限由法定的20个工作日压缩至2个工作日。

    (二)部门流程平台化

    在“多规合一”工作基础上,依托正在建设的我市“多规合一”平台,将涉及建设项目审批的各个部门纳入平台,逐步实现部门协同流程的平台化运转,提高建设项目审批的效率。一是探索建立“战略规划——近期建设规划——年度空间实施规划”的规划编制时序体系,通过近期建设规划和年度空间实施规划编制,主动对接发改部门的国民经济与社会发展规划和各区政府(管委)的年度建设计划,在投资、预选址、用地指标等方面予以明确,建立建设项目储备库。二是将建设项目储备库纳入“多规合一”平台,各行业主管部门、区政府(管委)根据实施计划通过“多规合一”平台启动项目,由规划部门牵头,联合国土、海洋、环保、市政等部门,对项目选址、建设条件等进行核实;由发改部门牵头有关审批部门,对项目可研方案、投资安排等进行协调,通过“多规合一”平台进行项目的并联审批,加快建设项目推进速度。三是可通过平台进行部门间的业务沟通与意见征集,取代传统纸质文件往来,提高部门沟通效率。最重要的是,对于各审批事项、审批环节和审批时限,可实施全程网上实时监督与检查,实现对各相关部门及项目审批过程的全过程高效、可控、可监督。

    (三)监督流程制度化

    将规划审批置于阳光下,主动接受各方监督,形成监督的制度化。

    一是健全行政权力监督制度。严格执行部门权力清单、责任清单公开制度,通过政府信息公开网站、部门网站和规划展览馆,全面公开服务项目、受理条件、办事程序、办结时限、办事结果、行为规范、管理规章等工作内容,方便群众网上查询,主动接受社会监督,扩大社会公众参与面,实现行政权力监督的实时化。

    二是强化专门监督制度。将行政处罚全部流程与市行政执法平台进行对接,从立案到结案的整个程序环节全部采用网上操作,全程同步接受纪委、监察局的网上监督, 真正做到“”大小有边界、运行能公开、网上留痕迹、全程受监控“”。2016年以来,通过信用威海网站向社会公众公开规划行政处罚信息37条(图5)。
    三是完善社会监督和舆论监督机制。通过设置举报箱、电子信箱、热线电话等方式,畅通社会公众投诉举报、反映问题的渠道,主动接受社会公众和新闻舆论的监督,依法及时查处违法行政行为。利用社情民意测评机制,定期听取行风、政风测评。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用,加强与互联网等新兴媒体的互动,建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制,重视运用和规范网络监督,推动网络监督制度化。

    四、规划维护全要素完善

    城乡规划是涉及城市发展方方面面的动态过程,会根据经济、社会发展以及规划实施情况进行动态调整与维护。市规划部门计划通过信息化手段,强化部门协作,按照“一张蓝图”的思想,对规划进行全要素的动态调整与完善。

    (一)全过程信息化操作目前,由于坐标体系、数据格式不统一等基础资料方面的问题,导致对我市的规划实施与管理产生了不必要的麻烦,也无法与部门间进行有效沟通与衔接(图6)。而信息化是以现代通信、网络、数据库技术为基础,将城市空间内的各要素汇总至数据库,提供可操作、可查询的平台系统,从而提高规划管理与维护的效率。为实现规划管理的全过程信息化,确保规划维护准确、高效,市规划局计划对内统一坐标体系,将地形数据、影像数据、规划成果数据、规划许可方案等转换为2000国家大地坐标系;对外,开展“多规合一”工作,收集发改、国土、交通、水利、林业、海洋、环保等十几个部门的各项空间规划资料,形成基于2000国家大地坐标系及GIS信息系统的市域一体的“多规合一”空间规划数据库。未来,数据库将可实现与上级平台衔接,在全省“一张图”的大框架下,建立联动的工作机制,实现管理、审批和监督全过程的动态跟踪和实时监控,提高规划行政管理效能和水平。

    (二)各部门协作化参与

    信息化是时代发展的必然,而信息的交换强度及信息内部流动的持久性,是评价信息价值的重要手段。城乡规划也要顺应时代发展,打破部门间的“信息孤岛”,加强部门间信息的交流,才能真正体现规划信息化的价值。

    市规划局在“多规合一”开展过程中,计划建立统一的空间规划信息平台,凡不涉及保密的空间规划信息,均可在平台上进行展示与查询;同时将平台接入各部门,形成支撑各部门日常工作的协同管理平台,实现空间规划资料与信息的互联互通。此外,凡是编制空间规划的部门,在规划编制完成和调整完善后,都要对信息平台上的内容进行同步更新与共享,确保信息的时效性(图7)。
    (三)统一维护的出入口规划维护是一项长期动态化工作,因此,统一的出口与入口,可便于规划维护,保证规划维护一致性。近期,计划在市规划局下设“多规合一”办公室,各部门在空间规划编制完成后,规划成果均需由“多规合一”办公室与“多规合一”成果进行校核,符合“多规合一”成果后,方可由各部门组织报批;规划成果批复完成后,由“多规合一”办公室统一组织规划成果入库、上平台。远期,探索成立空间规划编制专门机构的可行性,由其统一开展空间规划编制和维护,保证规划成果编制和维护一致性。五、规划成果全方位传导通过规范各类规划实施行为、拓展“多规合一”平台的应用范围、加强规划实施的监督,可以在一定程度上保证规划实施的有效性,但制度的建立才是保障规划有效实施的长效机制。(一)强化政府领导城乡规划不是规划部门的规划,而是城市的规划,是政府优化资源配置、落实发展目标的有效载体。因此,建立党政主抓、上下联动的领导机制,在“一张蓝图”底线控制的基础上,打破部门之间的藩篱,形成由城市主要领导亲自抓规划实施,各部门配合、各区市协同参与的良好局面,保证规划实施工作的持续有效开展。(二)完善法制体系小平同志曾说过“好的制度,能让坏人变成好人;坏的制度,能把好人逼成坏人”,好的制度能够规范各类行为,提高工作效率。在规划实施过程中,要在城乡规划法、省城乡规划条例等一系列法律、法规的基础上,运用好地方立法权,针对城乡规划实施中新情况和新问题,适时出台我市城乡规划条例,细化和严格规范规划实施的各项行政行为,为我市城乡规划管理工作提供更加具体科学的依据。(三)重视压茬拓展党的十九大报告指出“压茬拓展改革广度和深度”。不仅是改革,城乡规划也要“压茬拓展”,在科学的规划编制、健全严谨的实施体系下,形成社会各界对刚性内容的共同遵守、对弹性内容科学严谨对待的良好局面,保证底线促发展“一茬接着一茬干”。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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